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Giurisprudenza  Contratti, Servizi Pubblici e Concorrenza

Verifica di congruità dell’offerta in generale e sul costo della manodopera: la consolidata giurisprudenza

segnalazione del Prof. Avv. Enrico Michetti della sentenza del Consiglio di Stato Sez. V del 05/10/2026 Pres. Paolo Giovanni Nicolo' Lotti - Est. Diana Caminiti

Il Consiglio di Stato ha ribadito gli orientamenti giurisprudenziali formatisi in ordine alla tematica della verifica di congruità dell’offerta, in generale, e, in particolare, in ordine al costo della manodopera da ritenersi applicabile anche nel vigore del nuovo codice dei contratti pubblici.

In particolare nella sentenza in esame viene chiarito che “il procedimento di verifica dell'anomalia non ha per oggetto la ricerca di specifiche e singole inesattezze dell’offerta economica, mirando piuttosto ad accertare se in concreto l’offerta, nel suo complesso, sia attendibile e affidabile in relazione alla corretta esecuzione dell’appalto; pertanto la valutazione di congruità deve essere globale e sintetica, senza concentrarsi esclusivamente e in modo parcellizzato sulle singole voci di prezzo (tra le tante, Cons. di Stato, sez. V, 7 ottobre 2025, n. 7819; 19 agosto 2025, n. 7077; 26 giugno 2024, n. 5628; 2 maggio 2019, n. 2879; sez. III, 29 gennaio 2019, n.726; sez. V, 23 gennaio 2018, n. 430; 30 ottobre 2017, n. 4978). 

 L’esito della gara può infatti essere travolto solo quando il giudizio negativo sul piano dell’attendibilità riguardi voci che, per la loro rilevanza ed incidenza complessiva, rendano l’intera operazione economicamente non plausibile e insidiata da indici strutturali di carente affidabilità a garantire la regolare esecuzione del contratto volta al perseguimento dell’interesse pubblico.

La stazione appaltante non è poi tenuta a chiedere chiarimenti su tutti gli elementi dell’offerta e su tutti i costi, anche marginali, ma può legittimamente limitarsi alla richiesta di giustificativi con riferimento alle voci di costo più rilevanti, in grado di incidere sulla complessiva attendibilità dell’offerta sì da renderla non remunerativa e inidonea ad assicurare il corretto svolgimento del servizio (Cons. Stato, sez. III, 14 novembre 2018, n. 6430).

In tale contesto si inserisce la giurisprudenza più recente della sezione, secondo la quale:

- “va fatta applicazione della giurisprudenza sul riparto degli oneri di allegazione e di prova in tema di anomalia dell'offerta: come è noto, il giudizio della stazione appaltante è connotato da ampio margine di apprezzamento discrezionale ed è sindacabile solo in caso di manifesta erroneità o macroscopica irragionevolezza; l'obbligo di motivazione da parte della stazione appaltante sussiste solo in caso di giudizio negativo, non richiedendosi motivazione analitica in caso di giudizio positivo; in tale eventualità, quando cioè la stazione appaltante abbia concluso favorevolmente il sub-procedimento di anomalia dell'offerta della controinteressata, spetta al concorrente che contesta l'aggiudicazione e il giudizio di anomalia positivo dedurre le cause specifiche dell'insostenibilità ed offrire gli elementi a sostegno di tali deduzioni, dai quali il giudice amministrativo possa evincere che la valutazione tecnico discrezionale dell'amministrazione sia stata, come detto, manifestamente irragionevole o travisata (Cons. Stato, V, 15 settembre 2023, n. 8356, nonché già Cons. Stato, V, 20 dicembre 2018, n. 7178 e id., 27 dicembre 2017, n. 7251); non può infatti la parte ricorrente limitarsi - come pretende di fare la società appellante - ad imputare genericamente all'aggiudicataria di aver omesso giustificazioni non richieste né reputate necessarie dalla stazione appaltante” (ex multis Cons. Stato, sez. V, 3 giugno 2025, n. 4784 con richiamo a Cons. Stato, sez. V, 21 ottobre 2024, n. 8436);

- in ogni caso “in base ai consolidati principi della giurisprudenza, se in sede giurisdizionale il ricorrente deduce l’inattendibilità dell’offerta per aspetti non specificatamente presi in considerazione dalla stazione appaltante, legittimamente l’aggiudicataria può difendersi in giudizio provvedendo a giustificare tali voci in sede processuale (ex multis Cons. Stato, sez. V, 26 giugno 2024, n. 5626, con richiamo a Cons. Stato, Sez. III, 14 novembre 2018, n. 6430; Cons. Stato, sez. III, 15 febbraio 2021 n. 1361).

- “quando la stazione appaltante abbia espresso una valutazione di non anomalia dell'offerta e questa sia stata impugnata dall'operatore economico non aggiudicatario, spetta al ricorrente dimostrare la manifesta erroneità o contraddittorietà della valutazione dell'amministrazione, essendo perciò gravato dell'onere della prova relativa” (Cons. Stato, sez. V, 3 giugno 2025, n. 4784 con richiamo a Cons. Stato, sez. V, 4 novembre 2022, n. 9691)”; in particolare l'onere di dimostrare in concreto la sostenibilità economica complessiva della proposta contrattuale, avendo riguardo alla consolidata giurisprudenza secondo la quale, al di fuori dei casi in cui il margine positivo risulti essere nullo, non è lecito stabilire un determinato livello di profitto al di sotto del quale un’offerta debba necessariamente considerarsi incongrua, dovendo essere presa in considerazione la serietà dell’offerta contrattuale, poiché anche un margine di profitto apparentemente modesto può comportare un vantaggio significativo (ex multis Cons. Stato, sez. V, 29 luglio 2025, n. 6710 e 16 settembre 2024, n. 7603);

25.4. Questa sezione, inoltre, da tempo esprime un orientamento del tutto consolidato nel senso di ritenere che la valutazione di anomalia dell’offerta costituisce espressione della discrezionalità tecnica, di cui l’amministrazione è titolare per il conseguimento e la cura dell’interesse pubblico ad essa affidato dalla legge (Cons. Stato, sez. V, 14 giugno 2021, n. 4620; 1° giugno 2021, n. 4209); detta valutazione è di norma sottratta al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, salvo che non sia manifestamente inficiata da illogicità, arbitrarietà, irragionevolezza, irrazionalità o travisamento dei fatti; in particolare dinanzi a una valutazione tecnica complessa il giudice può ripercorrere il ragionamento seguito dall'amministrazione al fine di verificare in modo puntuale, anche in riferimento alla regola tecnica adottata, la ragionevolezza, la logicità, la coerenza dell'iter logico seguito dall'autorità, senza però potervi sostituire un sistema valutativo differente da lui stesso individuato (Cons. Stato, sez. V, 29 luglio 2022, n. 6696).

In relazione alla verifica di anomalia dell’offerta, non è infatti possibile sovrapporre un’opinione tecnica divergente per superare il giudizio specialistico cui è pervenuta la stazione appaltante sulla base di un’istruttoria e di una motivazione che danno adeguatamente conto delle ragioni emerse in sede di contraddittorio, per cui si è ritenuto sussistente un equilibrio complessivo sulla base di una verifica sintetica che apprezzi l’offerta nella sua globalità. Si deve escludere, infatti, un sindacato sostitutivo – o di maggiore attendibilità – del giudice amministrativo sulla discrezionalità tecnica esercitata dalla stazione appaltante, laddove le relative valutazioni siano immuni da profili di irragionevolezza, travisamento, erroneità, vizi istruttori o lacune motivazionali (Cons. Stato, sez. V, 20 gennaio 2026, n. 442; sez. III, 25 settembre 2025, n. 7712; sez. V, 14 giugno 2021, n. 4620).

Si è altresì precisato che nel sistema dei contratti pubblici, il subprocedimento di verifica di congruità dell’offerta anomala, ex art. 110 d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, costituisce fase essenziale della procedura di gara, volta ad accertare l’affidabilità e la sostenibilità dell’offerta economica, sicché la sua illegittima conduzione determina l’annullamento dell’aggiudicazione con obbligo di riedizione della relativa fase valutativa (Cons. Stato, sez. V, 21 maggio 2026, n.; sez. V, 5 settembre 2025, n. 7224; sez. III, 20 giugno 2022, n. 5022).

Con riferimento alla tematica specifica dei costi della manodopera la giurisprudenza ha affermato come, dal combinato disposto degli artt. 41, 108 e 110 del Codice dei contratti pubblici, emerga la possibilità per l'operatore economico di incidere anche sui costi della manodopera indicati dalla stazione appaltante, purché sia successivamente in grado di dimostrare, nell'ambito della verifica di anomalia, che il ribasso deriva da una più efficiente organizzazione aziendale e che risultano rispettati i minimi salariali (ex multis Cons. Stato, sez. V, 23 ottobre 2025, n. 8225; 2 luglio 2025, n. 5712; 29 aprile 2025, n 3611; 19 novembre 2024, n. 9255).

26.1. Ha altresì precisato che, nelle procedure di affidamento di appalti pubblici, il costo della manodopera risultante dalle tabelle ministeriali costituisce parametro meramente indicativo, sicché il suo scostamento rispetto a quello indicato nell’offerta non implica, di per sé, la violazione dei minimi salariali, né comporta l’automatica esclusione del concorrente, richiedendo invece una verifica in concreto della sostenibilità dell’offerta (Cons. Stato, sez. V, 21 maggio 2026, n. 4088; 5 settembre 2025, n. 7224; 18 aprile 2025, n. 3418; 15 aprile 2024, n. 3407; sez. III, 21 settembre 2018, n. 5492).

26.2).

Deve inoltre ritenersi che in sede di verifica dell’anomalia, sia consentita all’operatore economico la rimodulazione interna delle voci di costo della manodopera (quali livelli, costo medio orario e monte ore), purché non siano modificati l’importo complessivo dell’offerta economica e l’impianto sostanziale della stessa, dovendosi distinguere tra contenuto negoziale dell’offerta (immodificabile) e struttura giustificativa dei costi (modificabile entro limiti fisiologici). L’immodificabilità dell’offerta economica attiene, 101 infatti, al complessivo corrispettivo richiesto ed eventualmente a quelle specifiche voci che la lex specialis impone di precisare, mentre le altre voci di costo sono elementi che restano nella piena disponibilità dell’offerente e che possono essere modificati sia in sede di chiarimenti e giustificazioni, sia nel corso dell’esecuzione del rapporto, rientrando tale potere nella libertà negoziale ed imprenditoriale (Cons. Stato, sez. V, 7 gennaio 2026, n. 106; sez. III, 10 dicembre 2025, n. 9696; 21 novembre 2025, n. 9120; sez. V, 29 luglio 2025, n. 6710; C.G.A., Reg. Sic., sez. giur., 6 agosto 2024, n. 621; Cons. Stato, sez. V, 16 febbraio 2023, n. 1624).(…) 

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Testo del Provvedimento (Contenuto Riservato)

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