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Wednesday 17 December 2025 14:30:49

Giurisprudenza  Uso del Territorio: Urbanistica, Ambiente e Paesaggio

Impianti fotovoltaici: il Consiglio di Stato ricostruisce la normativa in materia di interventi edilizi

segnalazione del Prof. Avv. Valentina Romani della sentenza del Consiglio di Stato Sez. II del 16/12/2025 Pres. Giulio Castriota Scanderbeg - Est. Stefano Filippini

La Seconda Sezione del Consiglio di Stato nella sentenza depositata in data 16 dicembre 2025 ha richiamato i precedenti giurisprudenziali della medesima Sezione (cfr., Cons. Stato, sez. II, nn. 4128 e 4129 del 14 maggio 2025), ricordando che la normativa in tema di disciplina degli interventi edilizi connessi alla realizzazione di impianti fotovoltaici non risultava, all’epoca della realizzazione delle opere di specie (ottobre 2010), particolarmente chiara. Invero, secondo i richiamati arresti giurisprudenziali, “(….) Il d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 per lungo tempo non si è occupato nella parte definitoria della installazione di impianti di energia alternativa, rimettendone la disciplina al sostanziale scrutinio della peculiarità, anche tipologica, degli stessi e conseguentemente dando luogo a pronunce non sempre omogenee in termini contenutistici. A ben guardare, anzi, l’art. 3 dello stesso, laddove fornisce la definizione dei vari interventi edilizi, alla lettera e.3) del comma 1, inserisce anche, genericamente, tra gli esempi di «nuova costruzione», la «realizzazione di infrastrutture e di impianti, anche per pubblici servizi, che comporti la trasformazione in via permanente di suolo inedificato», così lasciando presupporre la necessità comunque del permesso di costruire. Il Capo VI a sua volta, rubricato «Norme per il contenimento del consumo di energia», si apre con una disposizione, ovvero l’art. 122, che ne circoscrive la portata ai consumi, nonché all’ «esercizio e alla manutenzione degli impianti esistenti». Il successivo art. 123, assimila(va) a manutenzione straordinaria - non ordinaria, quindi - il cui titolo è esentato dal pagamento degli oneri, l’installazione di nuovi impianti, da realizzare comunque nel rispetto delle norme urbanistiche e di tutela artistico-ambientale.

Solo in sede di conversione, con legge 29 luglio 2021, n. 108, del d.l. 31 maggio 2021, n. 77 (art. 31), il legislatore si è fatto carico di inserire anche in tale d.P.R. n. 380/2001 una norma specificamente dedicata agli impianti fotovoltaici e solari termici, ovvero la lett. e-quater) dell’art. 6, che li include(va) nell’elencazione delle fattispecie di edilizia libera ove a servizio degli edifici di cui alla voce 32, Allegato A del Regolamento edilizio adottato con Intesa in Conferenza unificata del 20 ottobre 2016 (esso pure di recente modificato), unitamente ai pannelli solari e fotovoltaici, a servizio di antenne, ripetitori e impianti radio-trasmittenti (ovvero gli impianti di cui all’art. 87 del d.lgs. n. 259 del 2003), posti su strutture e manufatti fuori terra diversi dagli edifici o collocati a terra in adiacenza. Quanto detto purché l’intervento non riguardasse le zone A di cui al d.m. 2 aprile 1968, n. 1444.

Tale norma è stata successivamente abrogata dal d.lgs. 25 novembre 2024, n. 190.

 A livello europeo, la c.d. direttiva RED II (direttiva (UE) 2018/2001) ha sancito la regola per cui le norme nazionali in materia di procedure amministrative di autorizzazione e di certificazione degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili e delle relative reti debbano essere proporzionate e necessarie e contribuire all’attuazione del principio energyefficiency first (articolo 15). Il decreto legislativo 8 novembre 2021, n. 199, di recepimento di tale direttiva, è intervenuto dunque, con finalità semplificatoria, sulla pregressa sistematizzazione dei regimi generali di autorizzazione per la costruzione e l’esercizio di impianti a fonti rinnovabili (articolo 18), prevedendo altresì una disciplina per l’individuazione delle aree idonee e non idonee all’istallazione degli impianti a FER (articolo 20) e la riduzione dei tempi per i procedimenti autorizzativi relativi ad impianti ricadenti in aree idonee (articolo 22). In tale contesto, ha anche abrogato l’art. 7 del d.lgs. n. 28 del 2011 (……).

La problematica della complessità e farraginosità del quadro legislativo in relazione a tale importantissimo ambito ha fatto sì che l’Italia venisse interessata anche da una specifica raccomandazione del Consiglio UE, in verità successiva al tentativo di risoluzione della stessa con la legge sulla concorrenza 2021 (legge 5 agosto 2022, n. 118). L’art. 26, comma 4, di tale legge contiene infatti una dettagliata delega al Governo ad adottare uno o più decreti legislativi di riordino esemplificazione della normativa in materia di fonti rinnovabili: da qui il d.lgs. 25 novembre 2024, n. 190, che non a caso è andato ad interpolare direttamente il d.P.R. n. 380 del 2001, sia nella parte definitoria (abrogazione della lettera e.quater dell’art. 6) , che in quella regolatoria (soppressione di specifiche disposizioni che avrebbero finito per sovrapporsi alla nuova disciplina contenute nell’art. 123). Nella stessa ottica di razionalizzazione e coordinamento sono state incise le norme di semplificazione che con specifico riferimento proprio al fotovoltaico e al solare termico erano state introdotte dal d.l. 1 marzo 2022, n. 17, recante «Misure urgenti per il contenimento dei costi dell’energia elettrica e del gas naturale, per lo sviluppo delle energie rinnovabili e per il rilancio delle politiche industriali», convertito, con modificazioni, dalla l. 27 aprile 2022, n. 34 (artt. 9e 10). Tali semplificazioni, peraltro, meritano di essere ricordate in quanto eliminavano la necessità, ai fini dell’applicazione del relativo regime, dei requisiti di cui al comma 3 dell’art. 11 del d.lgs. n. 115/2008, ovvero che si trattasse di impianti solari termici o fotovoltaici aderenti o integrati nei tetti degli edifici, con la stessa inclinazione e lo stesso orientamento della falda, tali da non modificarne la sagoma e la cui superficie non fosse superiore a quella del tetto (mediante l’inserimento dell’inciso «con qualsiasi modalità», riferito alla realizzazione dell’impianto).

Va infine ricordato che il d.lgs. n. 28 del 2011, egualmente sovrapponendosi in assenza di un chiaro coordinamento alle disposizioni del T.u.ed., all’art. 7 qualificava l’intervento di installazione dell’impianto solare termico come attività edilizia libera, ovvero, a seconda dei casi, manutenzione ordinaria, ma solo a condizioni tassativamente indicate (quelle eliminate dal d.l. n. 17/2022, citato al paragrafo precedente), assoggettandolo comunque ad un procedimento dichiarativo, nel secondo caso individuato anche attraverso il rinvio all’art. 11, comma 3, del d.lgs. 30 maggio 2008, n. 115. In particolare, affinché potesse trovare spazio tale qualificazione giuridica e fermo restando l’obbligo dichiarativo, andavano rispettate precise e predeterminate indicazioni metodologiche e tipologiche (ad esempio, l’estensione non eccedente la falda del tetto), e fatta salva comunque la disciplina vincolistica.

 Ritiene al riguardo il Collegio che in alcun modo alla richiamata previsione potesse essere attribuita portata derogatoria generalizzata delle rimanenti disposizioni del T.u.ed., nel senso che al di fuori dei rigorosi ambiti ivi descritti, lo stesso torna(va) ad applicarsi in tutte le sue implicazioni (ivi comprese il differente regime di legittimazione preventiva, in ragione della consistenza dell’intervento e del suo impatto sul territorio). Tale principio è già stato affermato da questo Consiglio di Stato in relazione al (ben più esteso) regime liberalizzato introdotto dal d.l. n. 77 del 2022. «La suddetta interpretazione, infatti, postula un’inedita prevalenza a priori di una fonte normativa su di un’altra, che è contraria ai criteri previsti in tema di concorso fra norme di pari grado che regolano la medesima fattispecie, e soprattutto che non considera che le legittime esigenze private di ottenere un adeguato approvvigionamento energetico, vanno comunque contemperate con l’interesse al corretto sviluppo dello sfruttamento edilizio del territorio. Deve piuttosto ritenersi che la tendenziale derogabilità delle norme del TUED, prevista dall’articolo 9 del citato d.l. n.17 per la realizzazione di impianti fotovoltaici, valga solo allorquando […] l’interessato dimostri di non avere possibilità alternative, cioè tecnicamente equivalenti, di installazione in altri luoghi. E comunque, a condizione che, da quest’ultima, egli non ottenga indebiti incrementi di volumetrie e superfici utilizzabili per altri scopi, che non siano strettamente connessi ad esigenze tecniche perché, in quest’ultimo caso, è evidente che l’intervento comunque richiede la necessità del titolo edilizio maggiore, ossia il permesso di costruire» (Cons. Stato, sez. IV, 9 ottobre 2024,n. 8113). (…).La necessità, dunque, di tale comunicazione al Comune, autonoma e distinta da un’eventuale CILA e che comunque non si identifica nel paradigma di cui all’art. 6-bis del d.P.R. n. 380 del 2001, risponde all’esigenza di consentire il controllo della regolarità urbanistico-edilizia e nel contempo verificare la concreta consistenza dell’impianto realizzato in relazione alla progettualità incentivata. La scelta del legislatore, cioè, di liberalizzare tale tipologia di installazioni sotto il profilo edilizio non si è volutamente spinta, in un contesto che ancora non prevedeva un regime edificatorio necessariamente semplificato per tutte le tipologie di installazioni siffatto, fino alla eliminazione di qualsivoglia onere informativo atto a supportare le verifiche di conformità ai requisiti sottesi allo stesso.

La ricostruzione effettuata trova(va) conferma anche nella previsione del comma 5 dell’art. 7-bis del d.lgs. n. 28 del2011 (norma inserita dall’art. 30, comma 1, del d.l. 24 giugno 2014, n. 91, convertito dalla l. 11 agosto 2014, n. 116, poi a sua volta abrogato dal d.lgs. n. 190 del 2024), che con riferimento alla installazione di impianti solari fotovoltaici e termici, sempre limitatamente ai casi di rispetto delle «modalità di cui all’art. 11, comma 3, del decreto legislativo n. 115 del 2008» esclude(va) la previa «acquisizione di atti amministrativi di assenso, comunque denominati». Ebbene, ritornando al caso di specie, giova ricordare il tenore delle rilevanti previsioni normative applicabili al caso di specie.

Il già citato articolo 1 septies del d.l. n.105/2010 prevede che: “le tariffe incentivanti di cui all’art.6 del decreto del Ministro dello sviluppo economico del 19 febbraio 2007 … sono riconosciuti a tutti i soggetti che…abbiano concluso entro il 31 dicembre 2010 l’installazione dell’impianto fotovoltaico, abbiano comunicato all’amministrazione competente al rilascio dell’autorizzazione, al gestore di rete e al gestore dei servizi elettrici – GSE spa entro la medesima data, la fine dei lavori ed entrino in esercizio entro il 30 giugno 2011”.

Il comma 1-bis poi aggiunge che: “la comunicazione di cui al comma 1 è accompagnata da asseverazione, redatta da tecnico abilitato di effettiva conclusione dei lavori di cui al comma 1 e di esecuzione degli stessi nel rispetto delle pertinenti normative. Il Gestore di rete e il GSE spa, ciascuno nell’ambito delle proprie competenze, possono effettuare controlli a campione per la verifica delle comunicazioni di cui al precedente comma, ferma restando la medesima facoltà per le amministrazioni competenti al rilascio dell’autorizzazione”.

Dalla lettura delle disposizioni in parola si evince chiaramente che il legislatore ha inteso assicurare il regime di incentivazione alla produzione di energia elettrica di cui al c.d. secondo conto energia agli impianti fotovoltaici che siano in possesso delle seguenti due condizioni, entrambe imprescindibili ai fini in rilievo:

-la prima, costituita dall’ultimazione dell’istallazione dell’impianto sia dal punto di vista strutturale che elettrico entro la data del 31 dicembre 2010;

- la seconda, rappresentata dall’entrata in esercizio dell’impianto entro il successivo 30/6/2011.

Sotto il versante edilizio, invece, l’art. 6 comma 2 del DPR 380/2001 (abrogato dal d.lgs. n. 222 del 2016, ma vigente all’epoca dei fatti per cui è causa) prevedeva che:

“2. Nel rispetto dei medesimi presupposti di cui al comma 1, previa comunicazione, anche per via telematica, dell'inizio dei lavori da parte dell'interessato all'amministrazione comunale, possono essere eseguiti senza alcun titolo abilitativo i seguenti interventi:

a) gli interventi di manutenzione straordinaria di cui all'articolo 3, comma 1, lettera b), ivi compresa l'apertura di porte interne o lo spostamento di pareti interne, sempre che non riguardino le parti strutturali dell'edificio; (…) 

d) i pannelli solari, fotovoltaici, a servizio degli edifici, da realizzare al di fuori della zona A) di cui al decreto del Ministro per i lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444”.(…)

Per approfondire scarica il testo integrale della sentenza.

Testo del Provvedimento (Contenuto Riservato)

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