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Wednesday 03 January 2018 19:13:51

Giurisprudenza  Uso del Territorio: Urbanistica, Ambiente e Paesaggio

La distinzione fra l'attività di pianificazione generale e la pianificazione attuativa

segnalazione del Prof. Avv. Enrico Michetti della sentenza del Consiglio di Stato Sez. IV del 29.12.2017

Per consolidata giurisprudenza “la preventiva individuazione nel PRG delle aree destinate ad ospitare gli interventi di edilizia economica e popolare risponde alla finalità di ricondurre la predisposizione dei piani di zona al rispetto delle scelte programmatorie assunte con gli strumenti urbanistici primari, che gli strumenti secondari (compreso il P.E.E.P.) sono deputati ad attuare. I due momenti distinti della programmazione e dell'attuazione prendono forma, rispettivamente, nella zonizzazione che caratterizza la pianificazione del territorio e nella localizzazione dell'intervento di edilizia economica e residenziale ad opera del piano di zona; è solo la seconda a contenere quegli elementi progettuali e indicazioni specifiche che consentono di ritenere apposto il vincolo espropriativo. La mera zonizzazione, pur comportando prescrizioni su tipologia e volumetria dei singoli edifici, non implica il sorgere di un vincolo preordinato all'esproprio neppure in relazione alle aree destinate ad edilizia residenziale pubblica, per le quali tale effetto si determina solo con l'approvazione del PEEP.”;

b) è stato efficacemente chiarito, infatti, che “l'art. 3 della legge n. 167/1962 stabilisce ai commi 2 e 5, per quanto qui interessa, che le aree da comprendere nei piani di zona per l'edilizia economica e popolare sono, di norma, scelte nelle zone destinate ad edilizia residenziale nei piani regolatori vigenti, con preferenza in quelle di espansione dell'aggregato urbano, e che, in assenza di piano regolatore approvato, dette zone riservate all'edilizia economica e popolare sono comprese in un programma di fabbricazione compilato a norma dell'art. 34 della legge n. 1150/1942 e da approvarsi con la medesima procedura prevista per l'approvazione dei piani di zona: approvazione che, ai sensi del successivo art. 8 della stessa legge n. 167/1962, è riservata al Provveditore regionale alle Opere Pubbliche, sentita la Sezione urbanistica regionale, ovvero al Ministro per i lavori pubblici, laddove il piano comporti varianti al P.R.G. o in presenza di opposizioni e osservazioni provenienti dalle amministrazioni centrali dello Stato.

La preventiva individuazione nel P.R.G. delle aree destinate a ospitare gli interventi di edilizia economica e popolare, ovvero l'inquadramento del piano di zona E.E.P. nell'ambito di un programma di fabbricazione, rispondono alla finalità - da tempo messa in luce dalla giurisprudenza - di ricondurre la predisposizione dei piani di zona per l'acquisizione di aree fabbricabili per l'edilizia popolare ed economica al rispetto delle scelte programmatorie assunte con gli strumenti urbanistici primari, che gli strumenti secondari - ivi compreso il P.E.E.P. - sono deputati ad attuare “(per tutte, cfr. C.G.A.R.S., 28 agosto 1986, n. 120);

c) i due momenti distinti della programmazione e dell'attuazione prendono forma, rispettivamente, nell'astratta operazione di zonizzazione che caratterizza - o, perlomeno, caratterizzava secondo il modello di urbanistica in auge all'epoca dell'entrata in vigore della legge n. 167/1962 - l'attività di pianificazione del territorio, e nella concreta localizzazione dell'intervento di edilizia economica e residenziale ad opera del piano di zona; ma è solo la seconda a contenere quella serie di elementi progettuali e di indicazioni specifiche che qualificano e identificano l'intervento stesso (si veda l'art. 4 della legge n. 167/1962), e che, di conseguenza, permettono di ritenere effettivamente apposto il vincolo preordinato all'espropriazione sulle aree interessate dall'attuazione del piano (che la mera zonizzazione, pur comportando l'imposizione di prescrizioni relative alla tipologia e alla volumetria dei singoli edifici, non implichi il sorgere di alcun vincolo preordinato all'esproprio, neppure in relazione alle aree destinate ad edilizia residenziale pubblica, per le quali tale effetto si determina solo con l'approvazione del P.E.E.P., è pacifico: cfr. le pur risalenti Cass., sez. I, 21 marzo 2000, n. 3307; id., 28 novembre 1996, n. 10575; id., 27 giugno 1997, n. 5758).

d) la distinzione concettuale fra l'attività di pianificazione generale e la pianificazione attuativa è stata posta in luce, del resto, anche con riferimento ai diversi oneri motivazionali gravanti nell'uno e nell'altro caso sull'amministrazione procedente, atteso che lo strumento urbanistico generale può dirsi sufficientemente motivato con il richiamo a mere previsioni di espansione, laddove il piano di zona per l'edilizia economica e popolare necessità invece di una puntuale motivazione circa l'attualità del fabbisogno delle aree in quanto provvedimento di carattere espropriativo (così Cons. Stato, sez. IV, 25 gennaio 1999, n. 70).

 La durata estesa (18 anni) del vincolo (questo sì certamente espropriativo) imposto nel Peep è all’evidenza ascrivibile alla giusta considerazione dell’imponenza ed efficacia di simili interventi, e le disposizioni contenute nella legge 18 aprile 1962, n. 167 (recante “disposizioni per favorire l'acquisizione di aree fabbricabili per l'edilizia economica e popolare”) costituiscono lex specialis. (…)

a) per risalente quanto costante giurisprudenza (Consiglio di Stato, sez. IV, 5 luglio 2000, n. 3730 ) “ai fini della legittimità del piano per l'edilizia economica e popolare non si richiede una puntuale determinazione della spesa per l'acquisizione delle aree, essendo sufficiente l'indicazione di larga massima delle spese occorrenti, in quanto l'amministrazione può integrare successivamente l'indicazione dei mezzi e delle fonti di finanziamento”: la seconda censura avrebbe preteso – in contrario avviso rispetto agli approdi della giurisprudenza- una indicazione specifica ed analitica della provvista finanziaria, ciò contrasta però con la natura programmatoria del peep, e pertanto detta doglianza non può trovare accoglimento;

b) quanto alla terza doglianza, si è già chiarito che la durata del vincolo espropriativo trova la ratio nella complessità ed imponenza di simili interventi: dalle chiare affermazioni contenute nella nota sentenza della Corte Costituzionale, 30/03/1992, n. 141 possono trarsi indicazioni contrarie alle doglianze prospettate in tal senso dall’appellante (che si duole della durata del vincolo) e nulla il Collegio può aggiungere a tali considerazioni, se non limitarsi a condividerle integralmente: d’altro canto il Legislatore è intervenuto a più riprese per prorogare la durata di tali piani, a testimonianza di una scelta ponderata che rientra nella lata discrezionalità legislativa e che tiene conto della particolare natura di tali interventi (si rammenta in proposito, che la durata della efficacia dei piani di edilizia economica e popolare è stata elevata a diciotto anni, atteso che il termine originario di dieci anni di cui alla L. 18 aprile 1962, n. 167, art. 9 è stato aumentato a quindici anni dal D.L. 2 maggio 1974, n. 115, art. 1, convertito dalla L. 27 giugno 1974, n. 274, e che un'ulteriore proroga di tre anni è stata assicurata dalla L. 5 agosto 1978, n. 457, art. 51).

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Testo del Provvedimento (Contenuto Riservato)

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