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Sunday 23 November 2025 08:05:09

Giurisprudenza  Giustizia e Affari Interni

Accordi o Protocolli d’intesa tra Pubbliche Amministrazioni: il Consiglio di Stato chiarisce i presupposti che determinano la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in caso di controversie per la formazione, conclusione ed esecuzione dell’accordo

segnalazione del Prof. Avv. Valentina Romani della sentenza del Consiglio di Stato Sez. IV del 21/11/2025 Pres. Vincenzo Neri - Est. Maurizio Santise

 

La vicenda giunta all’attenzione della Quarta Sezione del Consiglio di Stato concerne il ricorso del Comune di Carloforte che in primo grado ha chiesto la condanna del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica al pagamento della terza tranche, pari a € 1.000.000,00, del finanziamento previsto dal Protocollo d’Intesa per la realizzazione di un progetto pilota denominato “Isola Ecologica del Mediterraneo”, stipulato tra il predetto Ministero, la Regione Autonoma della Sardegna, la Provincia Carbonia Iglesias e il Comune di Carloforte o, comunque, della diversa somma, di sua competenza, dovuta a fronte degli interventi realizzati e rendicontati dal Comune in attuazione del predetto Protocollo di Intesa.

Il T.a.r., nel dichiarare inammissibile il ricorso per difetto di giurisdizione, ha evidenziato che “non può configurarsi la giurisdizione esclusiva di questo T.A.R. trattandosi di una vicenda di carattere meramente patrimoniale tra Amministrazioni in posizione paritaria, rispetto alla quale non viene in rilievo alcuna spendita di potere autoritativo”. Il T.a.r. ha poi richiamato sul punto una pronuncia della Corte di cassazione, ritenuta dal giudice di primo grado relativa ad una fattispecie omogenea a quella oggetto del presente giudizio, secondo cui la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo su controversie riguardanti accordi tra P.A. si applica solo quando la controversia riguardi l'accordo stesso. Più nel dettaglio, nella pronuncia in esame si è affermato che “la devoluzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo delle controversie di cui all'articolo 133, comma 1, lettera a), numero 2, Cpa, concernenti la «formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo e degli accordi fra pubbliche amministrazioni», deve essere scrutinata, attraverso l'impiego del consueto criterio del petitum sostanziale, a seconda che la controversia abbia ad oggetto, in concreto, la contestazione delle modalità (e illegittimità) dell'esercizio di un potere autoritativo, non sussistendo la giurisdizione del giudice amministrativo quando la controversia si radichi nel quadro di un rapporto ormai paritario collocato «a valle» dello strumento negoziale adottato in sostituzione del potere autoritativo. Finanche in presenza di accordi tra pubbliche amministrazioni (ex articolo 15 della legge n. 241 del 1990 e 133 Cpa) la giurisdizione esclusiva è predicabile solo quando la controversia abbia come oggetto immediato l'accordo stesso e non vicende meramente patrimoniali a esso in ipotesi correlate. Infatti, perché sia configurabile la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo occorre che l'amministrazione agisca, negli ambiti predefiniti dalla legge, come autorità e cioè attraverso la spendita che si assume illegittima di poteri amministrativi, non essendo sufficiente il mero e astratto collegamento tra tali ambiti (materie) e l'oggetto della controversia, restando pur sempre devolute al giudice ordinario (e quindi, di regola, compromettibili in arbitri sia prima che dopo la vigenza degli articoli 6 legge n. 205 del 2000 e 12 Cpa) le controversie meramente patrimoniali, quali sono quelle aventi ad oggetto l'accertamento degli adempimenti e inadempimenti delle parti” (cfr., Cass. civ. sez. I, 13/12/2023, n. 34954).

Il Consiglio di Stato Sezione Quarta con la sentenza depositata in data 21 novembre 2025 ha ritenuto l’appello fondato. 

In particolare si legge nella sentenza che l’art. “133, comma 1, lett. a) n. 2, devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo la “formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo e degli accordi fra pubbliche amministrazioni”.

Si tratta di una forma di giurisdizione esclusiva molto ampia, perché avvolge gli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo e tutti gli accordi stipulati fra pubbliche amministrazioni, dalla fase della formazione fino alla loro esecuzione, senza che il legislatore menzioni espresse esclusioni, come, invece, accade per altre ipotesi di giurisdizione esclusiva. La lett. b) del medesimo articolo, ad esempio, nel devolvere alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici, esclude espressamente le controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi. 

Già, quindi, dal tenore letterale dell’art. 133, comma 1, lett. a) n. 2, e dal confronto con altre ipotesi (lett. b appena citata), emerge che la giurisdizione esclusiva, in caso di accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo e di accordi stipulati fra pubbliche amministrazioni, rappresenta la regola, perché trattandosi di “accordi di diritto pubblico” in cui l’esercizio del potere pubblico non è smentito né escluso dal consenso prestato dalle parti, ma è in esso compenetrato, vi è un inestricabile intreccio tra diritti soggettivi e interessi legittimi che è bene che sia giudicato dal giudice amministrativo nell’ambito della giurisdizione esclusiva del g.a.

Tali conclusioni sono coerenti con la ratio della giurisdizione esclusiva, unanimamente condivisa fin dalla sua istituzione. Nella relazione al r.d. 30 dicembre 2840/1923, che attribuì, in deroga ai tribunali ordinari, una giurisdizione esclusiva in alcune materie, si legge che la giurisdizione esclusiva nasce dall’intimo intreccio tra diritti e interessi e si spiega perché in taluna determinata materia (inciso riprodotto dall’art. 103 Cost. che fa riferimento alle “particolari materie) è così connaturato col diritto l’interesse pubblico, che è impossibile o assai difficile separare l’uno dall’altro, mentre l’interesse suddetto è così prevalente e assorbente da far scomparire o affievolire la portata effettiva della questione patrimoniale o di diritto privato.

Nel caso di specie, aggiunge il Consiglio di Stato "l’esistenza di un accordo tra pubbliche amministrazioni volto alla realizzazione di interventi di natura eminentemente pubblica, implica certamente una convergenza e un intreccio inestricabile tra diritto soggettivo e interesse legittimo che è bene attribuire alla giurisdizione esclusiva del g.a., come è previsto dall’art. 133, lett. a), n. 2 del c.p.a.

Secondo il T.a.r. la giurisdizione esclusiva andrebbe esclusa vertendosi su questioni meramente ed esclusivamente patrimoniali, in cui vengono in gioco esclusivamente diritti soggettivi.

Nel caso di specie, tuttavia, non si tratta di una questione meramente patrimoniale ma di una controversia che attiene evidentemente alla esecuzione di un accordo tra pubbliche amministrazioni (Protocollo di intesa) e che presuppone la risoluzione della questione del se la proroga dell’accordo sia intervenuta oppure no. Il rifiuto di corrispondere il pagamento della terza tranche in favore di parte appellante è giustificato dalle amministrazioni proprio perché a monte la convenzione avrebbe perso efficacia, circostanza, peraltro, espressamente contestata da parte appellante.

Ritenere che in tali casi sussista la giurisdizione del giudice ordinario vorrebbe dire giungere ad una conclusione in contrasto sia con la lettera della legge (come visto sopra), trattandosi di esecuzione di un accordo fra pubbliche amministrazioni, sia con il petitum sostanziale che è, comunque, volto ad accertare in via pregiudiziale l’efficacia o meno della proroga del protocollo di intesa.

Riconoscere la sussistenza della giurisdizione esclusiva in tali ipotesi è, peraltro, coerente anche con l’art. 7 del c.p.a. nella parte in cui statuisce che «sono devolute alla giurisdizione amministrativa le controversie, nelle quali si faccia questione di interessi legittimi e, nelle particolari materie indicate dalla legge, di diritti soggettivi, concernenti l’esercizio o il mancato esercizio del potere amministrativo, riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti riconducibili anche mediatamente all’esercizio di tale potere, posti in essere da pubbliche amministrazioni».

La norma, che codifica l’orientamento della Corte costituzionale (in particolare, le sentenze n. 204 del 2004 e 191 del 2006), ritiene soddisfatto come criterio per radicare la giurisdizione esclusiva del g.a. anche un collegamento mediato o indiretto con l’esercizio del potere; collegamento che in relazione alla odierna vicenda processuale non può essere messo in discussione, alla luce di quanto appena esposto. 

La circostanza che la controversia verta su una questione patrimoniale non è, inoltre, di per sé risolutiva ai fini dell’esclusione della giurisdizione esclusiva, come, peraltro, emerge anche dal n. 4 della lett. a) del comma 1 dell’art. 133 c.p.a., che prevede la giurisdizione esclusiva del g.a. in relazione alla determinazione e corresponsione dell'indennizzo dovuto in caso di revoca del provvedimento amministrativo, in quanto in tali casi il quantum dell’indennizzo, pur rappresentando una questione patrimoniale, è questione strettamente legata all’esercizio dell’autoritativo potere di revoca.

Anche le sezioni unite della Corte di Cassazione hanno evidenziato che “Rientrano negli accordi riferibili alla L. n. 241 del 1990, art. 15, anche gli atti denominati "protocollo di intesa " definiti da questa Corte modulo convenzionale attraverso il quale le Pubbliche Amministrazioni coordinano l'esercizio di funzioni proprie in vista del conseguimento di un risultato comune (cfr., Cass. civ. sez. un., 31/07/2017, n. 18985).

Il legislatore ha individuato il criterio di attrazione della controversia alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nel fatto che essa attenga alla formazione, conclusione ed esecuzione dell'accordo, così attribuendo alla cognizione di detto giudice una serie di rapporti individuati non già con riferimento alla materia, ma per il fatto che essi trovano la propria regolamentazione nell'ambito dell'accordo (v. sul punto, tra le altre, S.U. 2005 n. 732; 2001 n. 15608; 2001 n. 105; 2000 n. 1174; 2001 n. 87; 1999 n. 8; 1998 n. 8593; 1997 n. 7452).

Concludono, dunque, le sezioni unite che sono attratte alla giurisdizione del giudice amministrativo tutte le fasi di esecuzione dell'accordo fra pubbliche amministrazioni, essendo indifferente che la tutela richiesta riguardi interessi legittimi o diritti soggettivi (conforme sul punto è anche il Consiglio di Stato, Sez. III, sentenza del 28 maggio 2020, n. 3375).

 Le Sezioni unite, in altra pronuncia, hanno poi ulteriormente specificato (ordinanza 14 giugno 2005, n. 12725) che la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo per tutte le controversie nascenti dagli accordi di programma trae il proprio fondamento dal fatto che con questo modello convenzionale l'amministrazione "esercita una funzione pubblica", e che tutte le pretese nascenti da tali accordi e che in essi "trovano la propria regolamentazione" devono essere concentrate presso un unico ordine giurisdizionale, ai sensi dell'(allora vigente) art. 11, comma 5, l. n. 241 del 1990 [ed ora ai sensi del citato art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a.].

Tale orientamento è condiviso anche da questo Consiglio di Stato (Consiglio di Stato, Sez. V, 16 marzo 2016, n. 1053).

Solo per chiarezza, va, peraltro, precisato che, contrariamente a quanto sostenuto dal T.a.r., la richiamata pronuncia della Corte di cassazione (n. 34954 del 2023) non riguarda una fattispecie sovrapponibile a quella oggetto del presente giudizio, in quanto la Corte di Cassazione si è occupata in quell’occasione di una convenzione tra un privato e una p.a. (e non quindi fra pubbliche amministrazioni) per lo svolgimento di attività estrattive in una cava di ghiaia e sabbia, integrativa di un'autorizzazione e non di una concessione, avendo ad oggetto un'area e materiali privati, circostanza che deponeva per l'assenza di un accordo sostitutivo di provvedimento ex art. 11, l. n. 241 del 1990, configurandosi il rapporto tra le parti in temini paritetici.

Nel caso di specie, invece, viene in rilievo pacificamente l’esecuzione di un accordo tra pubbliche amministrazioni per meglio coordinare tra loro l’esercizio di pubblici poteri. L’oggetto del protocollo consiste, infatti, nella realizzazione di diversi interventi e attività, finalizzati, nel loro complesso, alla realizzazione di un modello di “isola ecologica del mediterraneo”, capace di coniugare la valorizzazione delle risorse locali e lo sviluppo sostenibile. (…)

La questione relativa alla corresponsione della terza tranche è, infatti, strettamente legata all’esercizio dell’autoritativo potere di portare ad esecuzione l’accordo pubblico e attiene, comunque, ad una fase, peraltro rilevante, di esecuzione dell’accordo pubblico, che spetta, ai sensi dell’art. 133, comma 1, n. 2, lett. a) alla giurisdizione esclusiva del g.a. (…)"

Testo del Provvedimento (Contenuto Riservato)

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